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Anne Michel , Philippe Ricard | Le Monde le 20 mars 2007

Le pouvoir économique réel des régions françaises

mardi 20 mars 2007 par Philippe Ricard, Anne Michel

L’idée de Ségolène Royal, candidate socialiste à l’élection présidentielle, de faire entrer huit régions au capital d’EADS - afin de peser sur la politique d’investissement du groupe, et donc sur l’emploi - pose la question du pouvoir économique des régions françaises.

S’il ne fait pas de doute que les régions ont à coeur d’accroître leur rôle en matière de développement économique, leur capacité à agir est moins certaine. En termes de compétences comme de moyens, les régions françaises n’ont pas les mêmes pouvoirs que leurs homologues allemandes, les Länder, ou espagnoles, les communautés autonomes.

Ainsi, leur compétence économique n’est pas pleine et entière - sauf pour la formation professionnelle, les transports ferroviaires et le fonctionnement des lycées - mais partagée avec l’Etat et les autres collectivités. Si le développement économique représente aujourd’hui 11 % des budgets régionaux - notamment via les aides aux entreprises et les participations dans divers fonds de développement -, les régions n’ont pas le rôle de chef de file de l’action économique qu’elles revendiquent. Ce rôle leur a été refusé en 2004, sous la pression du Sénat, lors de l’adoption des nouvelles lois de décentralisation - le fameux "acte II".

Sur le plan budgétaire, les régions ont, en outre, des moyens limités. Avec un budget global de 21 milliards d’euros en 2006, elles ne représentent pas plus de 16 % des dépenses d’investissement des collectivités locales. Elles ont aussi une marge de manoeuvre fiscale limitée, levant l’impôt mais à des taux faibles. En fait, la part des taxes traditionnelles dont elles peuvent modifier les taux représente 25 % de leurs recettes de fonctionnement, contre 48 % pour les communes.

LEVIER FISCAL

L’acte II de la décentralisation n’améliorera pas leur situation financière puisqu’après le financement des trains express régionaux (TER), en 2002, elles se voient transférer la gestion des agents techniciens et ouvriers de services (TOS) des lycées et collèges, soit 43 000 personnes - des effectifs multipliés par quatre ! Ces nouvelles compétences ne sont pas compensées à hauteur du surcroît de dépenses. La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), transférée par l’Etat, reste une ressource insuffisante.

Cependant, on aurait tort de penser que les régions jouent un rôle économique mineur ou n’ont aucune marge de manoeuvre. Dominique Hoorens, directeur des études chez Dexia, parle d’une compétence limitée mais réelle : "Ce n’est pas un pouvoir de premier ordre mais il intéresse les élus, préoccupés par la création d’emplois et de richesses", dit-il. M. Hoorens estime que les régions ont la capacité d’agir, "parfois même avec beaucoup de dynamisme" : "Quand elles ont besoin de marges de manoeuvre financières, poursuit-il, elles les prennent, en utilisant leur levier fiscal."

Guy Lafite, directeur des collectivités et institutionnels locaux des Caisses d’épargne, souligne le poids des dépenses d’investissement (60 %), par rapport aux dépenses d’équipement (40 %), dans les budgets des régions. "Cela montre l’importance qu’elles accordent à leur fonction d’investisseur, dit M. Lafite ; les régions ont toujours joué un rôle central d’impulsion et de coordination en matière de développement économique, pour attirer d’autres investisseurs."

Même si leurs dépenses de fonctionnement pèsent lourd, "leur situation financière est bonne et même meilleure que celle des autres collectivités locales, poursuit-il ; il leur suffit de deux années d’épargne brute pour rembourser leur dette (10 milliards d’euros)". A ce titre, la dépense envisagée (160 millions d’euros pour huit régions) pour entrer au capital d’EADS - impossible juridiquement aujourd’hui - lui semble supportable, "un investissement de poche" comparé au montant moyen d’un appel d’offres pour le renouvellement d’un TER (200 millions).

De leur côté, les présidents de région militent pour un rôle croissant dans l’économie. "Depuis que l’Etat a réduit ses aides, tous les jours les régions interviennent dans la politique industrielle, notamment celles qui ont Airbus ou sa sous-traitance sur leur territoire", dit Alain Rousset, président PS de la région Aquitaine et patron de l’Association des régions de France. En trois ans, sa région a multiplié par quatre ses aides directes aux entreprises. Pour M. Rousset, "Airbus est un cas d’école, pour mettre en place une nouvelle politique industrielle".

Martin Malvy, président (PS) de la région Midi-Pyrénées, renchérit : "Le pouvoir économique est exercé de manière dynamique par les régions, estime-t-il ; les sollicitations vont croissant, on ne peut s’en désintéresser." En 2007, Midi-Pyrénées va consacrer 12 % de son budget au développement économique (130 millions d’euros). M. Malvy légitime le projet EADS : "Nous n’allons pas à nous seuls redresser Airbus, mais pourquoi ce qui serait bon pour le Land de Basse-Saxe serait mauvais pour Midi-Pyrénées ? Il est temps que la France et au-delà, l’Europe, reconnaissent le pouvoir économique des régions françaises !"


Un enjeu européen, de la Suède à l’Espagne

C’est l’un des projets du nouveau gouvernement suédois. Le premier ministre conservateur Frederik Reinfeldt, propose de généraliser d’ici à 2010 l’expérience pilote menée depuis quelques années au profit de Göteborg et de ses environs : dans un pays de tradition centralisatrice, il souhaite conforter les pouvoirs des régions, en particulier dans le domaine économique. "Cette initiative correspond à une tendance de fond dans les pays scandinaves vers davantage de régionalisation, en particulier en regroupant les anciens comtés. Le Danemark et la Norvège sont sur la même voie", indique Xavier Gizard, secrétaire général de la Conférence des régions périphériques maritimes, présente dans vingt-six pays européens.

Si rien n’est encore décidé, la Suède regarde vers les trois pays fédéraux de l’Union européenne (UE) - l’Allemagne, l’Autriche et la Belgique - qui ont bien sûr une grande avance en matière de régionalisation. En Belgique, les régions flamande et wallonne pilotent chacune de leur côté l’essentiel de la politique économique depuis les réformes menées dans le courant des années 1980. Les Flamands revendiquent même de contrôler la politique de l’emploi, ce dont ne veulent pas entendre parler les Wallons qui craignent un démantèlement progressif du système social.

Outre-Rhin, les Länder ont toute latitude, à la différence des régions françaises, pour prendre des participations dans les entreprises. L’Etat régional de Basse-Saxe détient ainsi 20 % du capital - et 15 % des droits de vote - de Volkswagen. A l’instar de l’ex-chancelier Gerhard Schröder, avant qu’il ne devienne, en 2000, chef du gouvernement fédéral, les ministres-présidents de ce Land ne se privent pas pour siéger au conseil de surveillance du groupe automobile. Ailleurs, les privatisations menées depuis une douzaine d’années ont permis à certaines régions de se constituer de véritables pactoles, parfois réinvestis dans l’aide à la recherche et les secteurs de pointe. C’est du moins ce qu’a fait la Bavière dans les années 1990. En temps normal, cette région de 11 millions d’habitants dispose déjà d’un budget annuel de l’ordre de 35 milliards d’euros, quinze à vingt fois supérieur à celui d’une région comme Rhône-Alpes.

"En dehors des Etats fédéraux, la situation est très disparate d’un pays à l’autre. La force de frappe économique des régions dépend de leur degré de compétences, de leur latitude financière, mais aussi de leurs capacités politiques et techniques", observe Jean-Charles Leygues, ancien directeur général adjoint aux politiques régionales à Bruxelles : "Une chose est sûre, la tendance va vers une plus grande intervention des régions dans ce domaine."

Avant la Suède, d’autres Etats non fédéraux, comme l’Espagne, l’Italie, voire le Royaume-Uni avec la dévolution de certains pouvoirs à l‘Ecosse, au Pays de Galles et à l’Irlande du Nord, ont introduit une très forte dose de décentralisation. En particulier dans le domaine économique. Cette tendance s’accompagne de la capacité plus ou moins grande de lever des impôts, afin, là aussi, de moins dépendre de l’Etat central. "Une grande partie du dynamisme de l’Espagne est liée à la régionalisation", affirme Klaus Klipp, secrétaire général de l’Assemblée des régions d’Europe, qui en regroupe 260.

L’exemple espagnol pourrait faire école dans les douze nouveaux Etats membres, où les régions pèsent pour le moment très peu. Des anciens régimes communistes, ces pays ont, en effet, hérité d’institutions très centralisées. Pour tenter de gérer les fonds structurels promis par l’UE, la Pologne a dû ressusciter ses voïvodies (NDLR : préfectures régionales), mais celles-ci restent encore très dépendantes de l’Etat central. "Ce sont des structures qui vont évoluer peu à peu, indique M. Leygues, les gouvernements nationaux auront besoin de relais plus proches du terrain."

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